Expropiaciones no consumadas y el ejercicio del derecho de reversión y posibilidades de usucapión por los expropiados o sus causahabientes.
Planteamiento de la cuestión:
a) Existencia de una acta de ocupación y fijación de justiprecio y por tanto con transmisión de la titularidad de la finca por razón de expropiación a favor del Instituto Nacional de Urbanización, organismo autónomo dependiente del Ministerio de Vivienda de la época, con ocupación de la finca. Esta institución se extinguió en 1981 cuando se creó la Sociedad Estatal de Promoción y Equipamiento de Suelo, la Entidad (SEPES), que se regula por el Real Decreto 1525/99 de 1 de octubre, a la se transfirió todas las titularidades de aquélla, incluidas la finca citada, y por tanto titular por cesión.
b) En la expropiación se producen alegaciones en relación a la determinación del justiprecio y de la cabida y superficie expropiada y sobre los baremos utilizados para su valoración, pero finalmente la expropiación se consuma si afectar a la eficacia legal de la expropiación y a la legalidad de sus efectos, al margen de lo indicado. Por tanto la expropiación se lleva a cabo legalmente.
c) La finca objeto de expropiación no es utilizada en su totalidad al destino que motivó la expropiación por razón de interés público, lo que produce un desafectación de su utilidad pública bien expresa o al menos en todo caso tácitamente, lo cual permite formalmente la posibilidad de ejercicio del derecho de reversión de la propiedad de los expropiados o sus herederos, derecho que se regula en el artículo 54 de la Ley de expropiación forzosa de 16 de Diciembre de 1954, en su redacción dada en la ley 38/1999 de 5 de noviembre que modificó las condiciones de su ejercicio, como indicaré más abajo.
d) No se produjo un desalojo efectivo de parte de la finca objeto de expropiación por parte del expropiado o sus causahabientes, por lo que ha existido una posesión ininterrumpida y pública durante posiblemente más de treinta años, sin que aparentemente se haya tomado jurídica o legalmente medida alguna para la ocupación material de la finca por parte de la entidad expropiante. Por tanto nos encontramos ante un estatus posesorio que en sí mismo genera ciertos efectos legales, y formalmente, al margen de la reversión, plantea la posibilidad legal del ejercicio de prescripción adquisitiva por los ocupantes, usucapión, que requiere en todo caso un examen muy minucioso y difícil como más abajo indicaré.
e) Paralelamente a este proceso los terrenos expropiados han sido objeto de planeamiento urbanístico por parte del ayuntamiento, con calificación de los terrenos como zona verde. Evidentemente cualquier afectación por razón de planeamiento puede incidir gravemente sobre los eventuales derechos sobre la finca, ya sea por reversión o por ocupación. Las determinaciones y ejecución del planeamiento se efectúan sobre el actual titular, así como los eventuales derechos que pudieran afectar sobre distribución o compensación de los terrenos objetos de planeamiento por quien ostente legalmente esa titularidad. La ejecución del planeamiento puede afectar el emplazamiento de las fincas expropiadas y los efectos y eficacia de las posesión sobre ellas.
CUESTIONES A RESOLVER
Se trataría de determinar qué derechos existen sobre la finca por los herederos del expropiado y que posibilidades de ejercicio para su protección y reconocimiento legal.
1º- Sobre la posibilidad del ejercicio del derecho de reversión. En principio no se destinó la finca al objeto que motivó la expropiación, por tanto el expropiado o sus herederos ostentarían un derecho de recuperación de su finca o parte de ella, con devolución del equivalente del justiprecio. La normativa exige unos requisitos que sería profuso detallar , pero podemos simplificar en dos, primero que se haya producido una desafectación expresa o tácita a la finalidad pública que motivó la expropiación (lo cual incluye que no haya reafectación a otra finalidad pública), y segundo, que se ejercite en plazo. Se trataría primero analizar si se hizo o no la obra proyecto objeto de expropiación o fue sustituida por otra legítima. Que los expropiados o herederos mantengan una posesión pacífica sin que finalmente desalojen la finca expropiada implica la no afectación a la utilidad pública que motivo la expropiación. Por tanto interesa con carácter previo confirmar que no ha transcurrido el plazo de la reversión, que es un plazo de caducidad, no susceptible de interrupción.
Sobre este punto se ha de indicar que existe doctrina discrepante sobre el inicio de los plazos incluso sobre la existencia misma de plazo, especialmente antes de la reforma del artículo 54 referido de la Ley de expropiación forzosa, que es una reforma del año 1999 (). El plazo comienza a contar desde que se tienen conocimiento por el expropiado de que la utilidad u obra no se ha va a realizar, es decir la desafectación, pero la pregunta sería ¿cuándo y cómo se puede saber eso si la administración u órgano expropiante no lo comunica expresamente?.
Por eso voy a acogerme a la interpretación que veo más segura y formal, es decir ultimas sentencias del Tribunal Supremo.
a) Si el órgano expropiante no comunica la desafectación o la no ejecución de la obra, el plazo sería de 20 años desde la fecha de “la toma de posesión” de los bienes. Aquí surgen dos problemas:
1º- Este plazo de 20 años se estableció en una reforma de 1999. Antes de esa reforma no existía plazo de ejercicio, aunque la jurisprudencia solía aplicar el de 30 años para evitar indefinición sine die. La pregunta sería ¿es aplicable a una expropiación de fecha anterior a la reforma indicada?. La respuesta la recojo de una sentencia: (Llegados a este punto ha de decirse que el derecho de reversión es un derecho nuevo, autónomo, que no es continuación de un expediente expropiatorio anterior, lo que implica que su ejercicio quedará regulado por la norma vigente al tiempo en que tal ejercicio se realiza. La reversión, aunque hunda sus raíces en el derecho dominical expropiado, es un derecho nuevo y autónomo, que no nace ni con el acuerdo de expropiación ni con la consumación de ésta sino que surge cuando se dan los supuestos contemplados por los artículos 54 de la Ley de Expropiación Forzosa y 63 de su Reglamento, lo que determina que se rija por la ley vigente en el momento de ejercitarse, aunque el expediente de expropiación se hubiera iniciado bajo la vigencia de una ley distinta, la cual no contemplase tal derecho o lo regulase de otro modo (STS de 10 mayo 1999, citando las de 25 febrero 1992, 28 abril 1995, 20 enero 1998, 18 julio 1998 y 19 septiembre 1998). Por tanto se debe aplicar el plazo de veinte años en todo caso.
2º- Tenemos que ver también desde cuándo empezaría a contar el plazo. El artículo citado señala desde “la toma de posesión”, los tribunales señalan que se produce el efecto traslativo del dominio a favor de la Administración expropiante con el acta de ocupación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley de Expropiación Forzosa , y por eso es título bastante para la inscripción en el Registro de la Propiedad, que además se menciona en el acta.
3º- Pero a mayor abundamiento ¿qué ocurre si la administración expropiante no desalojó materialmente la finca y los expropiados continuaron poseyendo la finca?. La doctrina de los tribunales también señalan que hubo traslación del dominio en todo caso, toma de posesión y ocupación con plena eficacia jurídica, sin que se pueda considerar que sólo existe ocupación cuando esta sea material y física, ya que basta y es suficiente a todos los efectos con la ocupación jurídica. Así la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª).Sentencia de 23 noviembre 2011. Subrayo la parte más destacada de la sentencia:
“La mención que en el artículo 54.3 a) de la Ley de Expropiación Forzosa , en su redacción dada por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre ( RCL 1999, 2799 ) , de Ordenación de la Edificación , se realiza a la «toma de posesión» del bien o derecho expropiados, como fecha determinante del inicio del cómputo del plazo prescriptivo de 20 años que para el ejercicio de la acción de reversión contempla el precepto, no puede entenderse, como entiende el Tribunal de instancia, referido a una toma de posesión efectiva o material del bien expropiado, y sí a aquella posesión que deriva del acta de ocupación, título bastante, conforme el artículo 53 del indicado texto legal, para que en el Registro de la Propiedad y en los demás registros públicos se inscriba o tome razón de la transmisión del dominio.
La sección segunda del capítulo IV, del título II del Reglamento de la Ley Expropiatoria (RCL 1957, 843), bajo el título «De la toma de posesión», en desarrollo del artículo 51 de la Ley , prevé en su artículo 52.1 que la expropiación forzosa produce la extinción de los arrendamientos y de cualesquiera otros derechos relativos a la posesión y ocupación de los bienes expropiados, de lo que se deriva que el expropiado si sigue en la posesión material lo es a título de precario, y por ello, sin que pueda suponer una demora en el cómputo del plazo prescriptivo legalmente previsto, como lógica y obviamente tampoco lo supone los retrasos originados por los desahucios y lanzamientos que exijan la ocupación.
Lo que indica la sentencia es que la posesión lo es a título de precario, no a título de dueño, lo que también resulta relevante a efectos de la ocupación.
¿Qué ocurriría si se llegó a ejercer el derecho de reversión una vez sin consumar la readquisición del bien expropiado? Esto implicaría dos cosas:
1º- Ya se habría ejercido en plazo la reversión. Tendríamos que ver si hubo resolución concediendo o no la posibilidad de la reversión con la fijación de precio por la entidad expropiante, deber de resolver que le corresponden en todo caso. Si hubo resolución la posibilidad de reversión ya se habría resuelto concediéndola o no, con posibilidad de recurrir en su momento a los tribunales si hubiera sino negativa, con un plazo correspondiente para ello, que ya habría expirado.
2º- Si no hubo resolución expresa por parte de la entidad expropiante a la solicitud realizada, se plantearía la posibilidad del llamado SILENCIO ADMINISTRATIVO del artículo 43 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 de 26 de Noviembre, es decir cuando la administración no contesta a una solicitud del interesado la regla general es que se considera estimada, pero en la medida en que se afectan prerrogativas públicas sobre bienes de dominio público la regla se invierte en esos supuestos.
2º- Sobre la posibilidad de usucapión.
La usucapión y prescripción adquisitiva es una institución muy complicada que se ejerce a través de los tribunales civiles mediante acción declarativa de dominio o reivindicatoria. Incide sobre la prueba del dominio y la privación subsiguiente al demandado, y es una de las acciones judiciales más difíciles de ganar con carácter general. En el presente caso debemos incidir:
1º- El dominio público es imprescriptible, por tanto en principio no es susceptible de adquirirse por usucapión en ningún caso.
2º Si es posible la adquisición de bienes patrimoniales de administraciones públicas, y cito una sentencia reciente del Tribunal Supremo (Sala de lo Civil, Sección 1ª).Sentencia núm. 856/2010 de 30 diciembre “En primer lugar, como se deduce de lo dispuesto por el artículo 339 del Código Civil , son bienes de dominio público los destinados al uso o al servicio público y ello requiere no sólo una afectación formal sino, por el contrario, una adscripción efectiva que lógicamente, por su propia naturaleza, comporta la atribución a dichos bienes de un carácter inalienable e imprescriptible por razón del destino al interés general que le es propio, de modo que no existiendo -como se ha acreditado en el caso- tal afectación material del terreno litigioso, los bienes han de ser considerados como patrimoniales o de propiedad privada perteneciente al Estado, en cuyo caso cabe que un tercero acceda a la propiedad de los mismos mediante el instituto de la prescripción adquisitiva o usucapión”.
3º- Mayor problema plantea en mi opinión que la posesión que permite la adquisición mediante usucapión debe ser a título de dueño, artículos 1941 en relación al artículo 443 del Código Civil. En este caso al haber existido una expropiación con acta de ocupación, con pago de justiprecio, existe una presunción de que los poseedores que no han sido desalojados los son en precario, porque la administración expropiante les ha permitido quedarse pero sin que ello suponga otorgamiento de derecho alguno, por tanto sin intencionalidad como dueños de la propiedad, eso impide inicialmente la usucapión, salvo que se haya producido en algún momento un cambio en la actitud posesoria, es decir que los poseedores actuaran y se manifestaran públicamente como legítimos propietarios frente a terceros, aún sin serlos en el Registro de la Propiedad, y pueda probarse de una manera notoria, documental y testificalmente.
Cito aquí una sentencia que establece la siguiente doctrina “Es por ello que una vez cobrada por Don Hugo tal indemnización, la posesión que pudo continuar ejerciendo de modo ininterrumpido sobre la finca necesariamente debió serlo con pleno conocimiento de que su dominio le resultaba ajeno, esto es, como una posesión alieno domine, inhábil por lo tanto para adquirir por prescripción al no apoyarse en un título apto y suficiente (en tal sentido STS 17 julio 1990 [ RJ 1990, 5946] ). Es posible no obstante que con posterioridad pudiera haber sobrevenido un cambio en aquel concepto posesorio -la denominada «interversión» del título posesorio- y así los Tribunales han venido admitiendo mutaciones tales como pasar de precario a una posesión en concepto de dueño en virtud de lo dispuesto en el art. 436 CC ( LEG 1889, 27) que si bien presume que la posesión sigue disfrutándose en el mismo concepto que se adquirió, admite sin embargo prueba en contrario. Ahora bien, dicha transformación de la posesión no puede operar por el simple animus o voluntad unilateral del tenedor si no va acompañada de una conducta externa. En el caso de autos ninguna prueba se ha practicado más allá de los escuetos testimonios que apuntan a que Don Hugo continuó ocupando la finca, sembrando el terreno y cuidando los animales, pero sin aportar dato alguno que indique que tras el acto expropiatorio y el cobro de la correspondiente indemnización por su parte hubiere llegado a realizar actuaciones que solo pueden predicarse como propias de un titular dominical, y ello con la antelación suficiente para ganar la usucapión extraordinaria por el transcurso del plazo de 30 años, pues en tal sentido el contrato de suministro de luz es anterior a la expropiación, y por lo que respecta a las actuaciones posteriores encontramos que la puesta de la titularidad del contrato de suministro de agua a su nombre data del año 2005 y la solicitud de reversión del año 1996, insuficientes todas ellas para la finalidad que nos ocupa. En definitiva, no existiendo base suficiente para entender que el actor hubiera venido poseyendo en concepto de dueño la finca de que se trata durante el tiempo exigido por el art. 1959 CC ( LEG 1889, 27) , pues tampoco reúne la buena y fe y el justo título del art. 1957 CC para la usucapión ordinaria, procede acoger el recurso de apelación y consecuentemente desestimar la demanda. Audiencia Provincial de Asturias (Sección 1ª). Sentencia núm. 139/2008 de 6 mayo.
4º- En cuanto al plazo se requeriría una posesión interrumpida de 30 años, es decir la propia de la prescripción extraordinaria, además contra inscripción dominical en el Registro de la Propiedad según el código civil. Empezaría a computarse desde que se acreditara la posesión a título de dueño, no necesariamente desde la fecha del acta de ocupación.
5º- Resulta incompatible el ejercicio de la reversión y la posesión en que se justifica el ejercicio de la usucapión.
En conclusión y en relación a la usucapión, partiendo que se pudiera considerar los bienes expropiados como bienes patrimoniales cabría formalmente la posibilidad de usucapión, incluso frente a la administración pública o entidades autónomas, pero en los supuestos de expropiación resulta tremendamente difícil hacer valer la posesión a título de dueño por parte de los expropiados, que a su vez les legitimara para adquirir la propiedad incluso en una posesión por un periodo de 30 años, salvo transcurso de un periodo de tiempo bastante más considerable y con inactividad de administración simultánea, con paralelos actos de dominio por los interesados u expropiados.
SUPREMALEX 